One Man Army

   2009年7月24日，成大公共事務研究中心與台灣競爭力論壇，共同在成功大學舉辦「縣市合併升格與地方發展高峰論壇」，為期一天。論壇一開始，則由台南市長許添財、台南縣長蘇煥智、成大公共事務中心主任丁仁方與台灣競爭力論壇秘書長謝明輝共同開場。論壇共分為三場，皆圍繞在縣市合併升格的問題，第一場探討制度與法令規畫，第二場則探討財政分配與地方發展，最後一場則是對地方政治及社會的衝擊。

    論壇一開始，許添財市長認為縣市合併升格將可提升大台南的全球競爭力，藉由地方自治與行政區劃，可重新整合地方財政，達到經濟整體規劃的效果。蘇煥智縣長亦認為合併升格引起了台南縣市對公共事務的熱潮，而台南本身有的優勢就是豐富的歷史文化，足以作為「台灣故事」的代表。此外，也帶出內政部之所以通過大台南的合併升格案，主要原因在於豐富的文化資產，有發展台灣歷史主體的功能。在經濟上的考量則希望大台南作為雲嘉南的龍頭，帶動發展。


區域整合後該如何發展


    區域經濟的發展往往牽涉政府的開發方向與資金，在探討制度與法令的論壇中，若干學者指出，大台南若要與身旁的大高雄競爭，在建設上不能採用高雄的工業發展策略，更不能採取「極化」的都市發展方向，如此不但與高雄重覆開發而喪失競爭力，更可能在資源上造成浪費。若參考東亞各大都會的經驗，一個具有國際級競爭力的城市往往需要至少500萬人口的大都會，而南高兩地恰好達成這個基數。

    因此在發展策略上應以歷史文化為主軸，著重南島文化與閩南原鄉文化的研究，進而結合地方，達成對東南亞與中國的文化輸出。故在投資政策上，中央政府與地方應開始協商，參考桃園航空城訂定「台南府城古都建設特別條例」；在區域發展上則應比照離島工業區訂定「雲嘉南區域發展條例」。由中央政府在政策上給予支持，地方才不致於在發展上舉足無措，虛耗縣市合併升格所帶來的優勢。更甚者，雲嘉南為全台最大平原區，溫室效應若造成海平面上升，將對雲嘉南地區造成衝擊。因此台南應藉著直轄市的優勢，創建溫室效應區域研究中心，因應全球暖化對台灣的影響。

    台南有「府城」之稱，不論荷蘭大員長官揆一或延平王鄭成功都選擇此地為區域政治經濟的中心。對於台灣歷史來說，此處是台灣第一次站上國際舞台的重要位置，荷蘭人帶來的宗教與血源仍在府城深根發展，台南至今仍與荷蘭保持友好關係，從政府官員的不斷交流就可看出。隨著荷蘭人傳教，平埔族(如西拉雅人)第一次能夠書寫自己的語言並製成聖經，現今的平埔族正藉由西拉雅語聖經重新找到自己的文化。鄭氏的來台，帶來台灣第一波大規模的外省移民潮，促進府城的建設與發展。清代時，府城在貿易上的大幅進展，使更多的外省移民來台，漸為兩岸閩南原鄉文化的重鎮。在台灣近代史上的名人逸士、大家族等，也大都源出自府城；至日據時期，台南雖喪失首都功能，但日本人卻仍在此興辦高等教育，如台南高等工業學校(現為成功大學)，可見府城在台灣發展的重要性。因此，台南其實握有台灣文化的詮釋權，是極大的發展資源。

財政大餅該如何劃分

    而地方與中央最需要協商的地方，往往是財政大餅的劃分。在第二場論壇中，亦邀請各方學者探討地方財政問題。與會學者大多認為中央補助不能「重城輕鄉」，於是會議焦點開始轉移到中央長期對地方的財政控制，造成地方自籌財源弱，且容易浪費補助。尤其北高兩市長期占有中央統籌分配款的43%資金，因而成為眾矢之的。然而此類爭執根本毫無意義，因為正常的地方財政應該是有一定的自籌財源能力，例如金門由於金酒公司的盈餘，尚有存款150億，為全台最富的地方政府財庫。

    而不論台北、台中或高雄，其自有財源每年約75億~60億不等，但卻要中央補助3~8倍的統籌分配款，實在不合理，但這種狀況在縣市升格後只會更惡化。以台南縣市為例，台南市每年能自籌40億左右的稅金，台南縣則約100億，但台南縣市的負債相加卻有1000億以上的負債，幾乎成為財政黑洞。即使合併升格後，舉債上限能提升至1600億，統籌分配款可提升至200~300億的補助，但仍有可能因大量的行政經費而使資金消耗更快，例如直轄市需自行給付勞健保、市立醫院及高中等補助。因此有學者建議，中央對於統籌分配款應建立課責制度，成立監督干預機制，並修法減少無意義的人事僱用。如此才能有效解決財政缺口，完成地方建設。

    造成財政負擔的尚有一個問題，即合併升格後的地方選舉，包括區長以及議會。台南縣市合併後的直轄市議會，成員較縣市兩議會來的少，這些失去政治舞台的失意議員該何去何從呢？於是有人認為藉由選區重新劃分，以直轄市長指派區長，容納這些失意議員，而區長是實際的行政機關，因此也不需要區代表會。這方法看似可以減少選舉次數，也能妥當處理民意代表們的不滿，但其實隱含許多問題。

對地方政治的影響 

    例如，這些民意代表若要跟原本的鄉鎮長爭取區長，勝算真的比較大嗎？屆時台面下一片烏煙瘴氣。其次，由直轄市長指派的區長有如小縣長，一個區長約負責4萬選民，真的有辦法服務選民嗎？最後，過去改鄉鎮長為指派，表面上解除基層選舉弊端，事實上許多人成為縣市長的樁腳；如今區長負責更多選民，若繼續採用指派，將會造成直轄市長實際影響力擴大，甚至可以影響總統選舉，中央更無法監督與調整全國的發展，城鄉差距將更大。

    台灣的選舉的確常常造成社會衝突，但這是保障民主能被實行的唯一方式。從以上問題來看，直轄市之區長最好還是能以選舉產生，確保區自治，能夠避免政黨任意操控地方勢力，也能使直轄市的民意能被上級所重視，更能強化城鄉均衡發展，直轄市長在各區的經費補助上較能謹慎。但區自治也對地方財政造成影響，龐大的人事費用以及各區沒有自籌財源，僅能依靠直轄市政府補助，無論如何都是短期無法解決的問題。

    其實解決財政問題無他，不論是直轄市政府、區長及代表會，都應更努力的開發地方特色，經營地方產業，使地方財源擴充。如此，或許能改善過去地方政府難以兼顧全境的問題，使政府治理微型化、細緻化。縣市合併高峰論壇最後做出的結論，是將問題交由新選出的直轄市長及市議會決定。然而縣市合併升格之於台南縣市並非政治酬庸的計算而已，而是一個轉型的契機。中央對於府城有著極高的期待，尤其台灣未來的經濟發展，將漸漸的朝向文化觀光等形式，台南作為台灣文化的發源地，更應把握升格的機會，成為台灣的文化首都。

蔡松伯 2009/08/03